聚焦新电改浪潮发电企业谁主沉浮新时代

今年 月中旬，新的电改方案9号文一推出，立即引起了业内外专家学者、社会媒体的高度关注，并对新电改的背景、内容纷纷作出解读。时至今日，新电改已过去近半年，国家发改委又陆续出台了部分配套文件，并增加了新电改的五个试点省份，在贵州、云南、内蒙、宁夏等省区已进入实操阶段。在此期间，行业虽然关注新电改进程、内容，但更关注新电改对电企及其员工有什么影响、今后该怎么办？为此，本刊邀请集团公司企法部主任陈宗法对发电企业目前的生存环境、面临形势、改革走向、发展趋势等进行了深入分析和思考，并提出相关建议，供读者参考。

新电改的文件、内容及其特点

1、系列文件。截至8月中旬，国家推出了新电改的系列文件，共6个。其中：最核心的文件是 月15日，中共中央、国务院以中发[2015]9号文件发布的关于进一步深化改革的若干意见》。

月月20日，国家发改委联合国家能源局、财政部等出台了5个配套文件：《关于改善电力运行调节，促进清洁能源多发满发的指导意见》、《关于完善电力应急机制，做好侧管理城市综合试点工作的通知》、《关于贯彻中发[2015]9号文件精神，加快推进输配的通知》、《关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》、《定价成本监审办法（试行）》。

7月2日、6日、 0日，国家发改委三次召开座谈会，专门对6个新的配套文件征求意见，内容涉及推进输配电价改革、促进建设、组建并规范运行交易机构、放开发用电计划、推进售电侧改革、加强燃煤自备电厂监管，预计将在近期发布。此外，还在继续组织制订向社会资本放开配电业务、促进分布式电源发展、加强电力统筹规划和科学监管等配套文件。

新电改是一个复杂的系统工程。预计除了9号核心文件外，还有十三四个配套文件。当然，也应该包括安徽、湖北、宁夏、云南、贵州，深圳、蒙西等试点省市、区域出台的电改工作方案及其配套细则。如7月27日，贵州省出炉首个落实中发9号文的省级文件 《进一步深化电力体制改革工作方案》。

2、基本内容。新电改9号文件，其内容可用一句话概括，就是针对 五个存在问题 ，确立 一个指导思想 ，坚持 五项改革原则 ，通过 11 改革路径 、 七大重点任务 ，构建 一个体制架构 ，实现 一个总体目标 。

五个存在问题：交易机制缺失，资源利用效率不高；价格关系没有理顺大家认识您源于超级女声，市场化定价机制尚未完全形成；政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善；发展机制不健全，新能源和可再生能源开发利用面临困难；立法修法工作相对滞后，制约电力市场化健康发展。

一个指导思想：坚持市场经济改革方向，从我国国情出发，坚持清洁、高效、安全、可持续发展，全面实施国家能源战略，加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法制体系，为建立现代能源体系、保障国家能源安全营造良好的制度环境，充分考虑各方面诉求和电力工业发展规律，兼顾改到位和保稳定。

五项改革原则：安全可靠；市场化改革；保障民生；节能减管；科学监管。

11 改革路径： 三放开 （有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划）； 一独立 （推进交易机构相对独立）； 一深化 （继续深化对区域建设和适合我国国情的输配体制研究）； 三强化 （进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应）。

七大重点任务：有序推进电价改革，理顺电价形成机制；推进电力交易体制改革，完善市场化交易机制；建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台；推进发用电计划改革，更多发挥市场机制的作用；稳步推进售电侧改革，有序向社会资本放开配售点业务；开放电公平接入，建立分布式电源发展新机制；加强电力统筹规划和科学监管，提高电力安全可靠水平。

一个体制架构： 管住中间 对自然垄断的输配电环节实行政府定价与监管，确保电公平开放、市场公平交易，实现电科学规划，充分发挥电规模效益、提高管理效率； 放开两头 在发电侧、售电侧实行市场开放准入，引入竞争，放开用户选择权，形成多买多卖的市场格局，价格由市场形成，发挥市场配置资源的决定性作用。

一个总体目标：建立健全电力行业 有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效 的市场体制，努力降低电力成本、理顺价格形成机制，逐步打破垄断、有序放开竞争性业务，实现供应多元化，调整产业结构，提升技术水平、控制能源消费总量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促进公平竞争、促进节能环保。

、主要特点。（1）新电改问题导向，目标多重。以往的电改，目标单一，如八十年代中期推出的集资办电，主要解决 缺钱办电 问题；九十年代末成立国家电力公司，主要解决政企不分、建立现代企业制度问题；2002年国务院 五号文件 ，实行厂分开、竞价上，主要解决公平竞争问题。本次新电改不同于以往的电改，主要针对市场 交易机制缺失 等五个问题，实现目标综合，既要建立市场化运行机制、完善政府监管体制、优化行业组织形式，又要强化发展规划、推进能源法规建设，还要兼顾绿色发展与节能减排等多重目标。（2）以市场化改革为主线，突出市场运行机制建设。尽管新电改目标众多，但主线还是比较突出、清晰，始终围绕如何正确处理政府、企业、市场三者关系，坚持市场化改革原则，还原电能商品属性，加快构建有效竞争的电力市场结构和市场体系，形成主要由市场决定价格的运行机制进行顶层设计。（ ）吸取以往电改的经验教训，严格遵循改革的四个逻辑步骤。新电改先 准确界定电力行业各环节性质 ，再 实现符合电力行业特点的运分开 ，并 完成自然垄断环节、公用公益事业的政府定价 ，后 搭建电力市场放开竞争性环节 。四个逻辑步骤环环相扣，层层递进，吸取了上一轮电改盲目照搬英国模式，基础工作未完成，一步跨越到 竞争性电力市场 的冒进教训。（4）既柔性切入，又预留空间，体现了改革的综合平衡和务实精神。新电改如何推进，业内外一直分歧很多，聚焦在输配电体制是否分开，是否核定独立的输配电价，区域电力市场建设如何推进调度，交易机构是否独立等方面。由于共识难，新电改没有 强行拆分 两大电，也没有实施 输配分开、调度独立 ，选择以 售分开 作为新一轮电改的突破口 有序向社会资本开放配售电业务 、 推进交易机构相对独立 ，体现了柔性切入、容留分歧的特点。同时， 充分考虑各方面诉求和电力工业发展规律 、 兼顾改到位和保稳定 ，突显了综合平衡、渐进式改革特点。当然，9号文又提到要继续对区域电和输配电体制开展研究，为今后深化改革预留了空间。（5）最高规格，指向性强，但操作性不够，需要在试点中推进。新电改纳入我国全面深化改革的重点范畴、作为能源革命的核心内容、实然而现市场运行机制的有效途径；经历发改委主导起草、国务院常务会议讨论、中央政治局会议通过，以中共中央文件联合国务院发布，绝对为最高规格。9号文件基本上属于框架性、原则性内容，指向性强，但操作性弱，需要制定一系列配套文件进行细化、落实，并通过试点，逐步推广。

4、组织推动。10月底前在全国开展输配电价测算，明年出台《省级电输配电价核定办法》；今明两年在全国范围内选择2- 个省份进行综合试点。新电改主要由政府强力推动，以国家部际联席会议方式予以研究、组织、落实。具体由国家发改委、能源局联合牵头，财政部、国资委、环保部、工信部等其他部委构成，两大电、五大发电集团、两个电建集团参与。部际联席会议下面还设了三个专项工作小组：电力交易平台及电力市场建设工作组；输配电价及交叉补贴工作组；独立售电主体工作组。据报道，部际联席会议由国家发改委一位副主任主持，已于4月2日、5月28日、7月2日、6日、 0日召开五次会议，研究讨论新电改的组织协调机制、出台配套文件。4月17日，国家发改委召开全国电改工作电视会议，对新电改予以公开动员、正式部署。令人欣慰的是，新电改体现了中央政府强力主导、有关各方参与的特征，不象2002年电改，5号文件一出，政府部门就撒手，任由发电企业、电企业掣肘、拉锯，从而使上一轮电改打了较多的折扣。