深入学习贯彻党的十八大精神系列谈之四健全

党的十八大要求，要健全反腐败法律制度，继续坚定不移反对腐败，这为我国今后的反腐倡廉建设指明了方向。在党中央的正确领导下，具有中国特色的反腐倡廉法规制度体系目前已经基本形成。该体系以国家宪法和中国共产党党章为基本依据，以党中央、全国人大、国务院以及中央纪委、监察部制定或认可的法律法规等规范性文件为基本内容。

从制定主体来看，我国现行反腐倡廉法规制度大致包括两种类型：其一是由全国人大、国务院、监察部以及地方各级人大、各级人民政府制定的有关廉政建设和反腐败的法律、法规和规章，例如《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政监察法》、《公务员法》、《河南省反腐败条例》等，此外还包括《刑法》等法律中涉及反腐败的规定；其二是由中国共产党以及地方各级党组织制定的有关廉政建设和反腐败的党内规范，例如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等。这些有关反腐败和廉政建设的规范性文件的制定和实施，不仅要求领导干部必须廉洁从政，而且从制度上加强了对领导干部行使权力的制约和监督，在预防腐败、惩处腐败过程中起到了十分重要的作用。但总体而言，在上述两种类型的反腐败规范中，党内规范仍然占据主导地位。由于党内规范的适用范围、权威性和威慑力不同于正式的国家法律，因此，今后有必要通过立法程序将已经行之有效的党内规范上升到国家法律的层次，便于这些规范得到平等实施和普遍遵守。

虽然我国的反腐败法律体系已经基本形成，但仅仅具备了基本的框架，相关的法律制度仍然不够完备，需要进一步提升法律法规的整体性和配套性水平。我国目前还有许多领域尤其是国家公务活动领域还缺少规范国家工作人员行为的相关法律，例如 政务公开法 等法律尚未制定，需要尽快纳入国家立法议程。而且，有些法律可操作性不强，这必然会影响到反腐败的效果。

笔者认为，在目前已有的反腐败法律体系的基础上，今后应当通过以下几个方面法律的制定以进一步完善反腐败法律体系。

首先，应当制定统一的反腐败专门法。在我国现有的《宪法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《刑法》等法律中存在着有关反腐败的各种规定，但有关反腐败的基本法律尚未制定，这使得我国目前的反腐败法律体系缺乏统一性和完整性。因此，今后应当制定一部统一的反腐败法律作为反腐败工作的基本法典，建构反腐败工作的基本制度框架。该法律在具体内容上应当对腐败在法律上的定义、腐败的主体和客体、腐败的范围、腐败认定的标准以及反腐败的主体、反腐败的基本精神和基本原则、反腐败的具体措施、违反反腐败法的具体法律等反腐败的基本问题作出明确规定。应当对过去制定的反腐败法规中行之有效的立法思路和立法技术进行系统梳理、归纳和总结，整合现有的反腐败法律规定，补充目前尚未规范的领域，制定一部统一的反腐败法典。该法典的制定必将成为我国反腐败法律体系全面建成的标志。

其次，应当进一步完善有关反腐败的单行法。我国目前有关反腐败的规定主要散见于刑法、公务员法等法律之中，但公职人员财产申报、政务公开法等与反腐败相关的专门单行性法律尚未制定，今后应当加强这些方面的立法工作。 阳光是最好的防腐剂 ，有关对公职人员及其活动进行监督的法律也应纳入立法议程。依据我国宪法规定，我国监督体系主要包括权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、党内监督以及舆论监督等。目前我国虽然已经制定了《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政监察法》等法律，但这些法律仅限于由各级人大常委会、行政监察部门进行的监督，除此之外的由上级行政机关、司法机关、媒体、社会团体、人民群众等进行监督并没有被纳入到该法律进行规范。这使得我国目前监督制度的发展还很不平衡，各类机关的监督程序及立法也不相同。为使各种行政执法监督确实有效，就必须有相应的法律、法规确立和规范各种监督机构及其人员的监督职权范围、对象，对不同层次和不同级别的行政机关进行执法监督检查的内容、程序和工作方式予以规范，对被查处的违纪违法案件处理的程序也必须进行规定，并确立人民群众和舆论监督的法律地位。制定这样一部法律，不仅能使监督者依法对行政执法部门公正执法实行有效监督，而且能对许多腐败行为起到遏制作用。为了加强舆论监督，有必要制定媒体监督方面的单行法；为了保护人民群众的监督权利，应当制定公民举报方面的单行法。由于我国目前的监督体系未能形成整体合力，各种监督主体往往缺乏协调配合和沟通联系，因此，也可以考虑在《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律的基础上，制定囊括各类监督主体的、监督范围更广的监督法，由此构建较为统一和完整的反腐败监督体系。

第三，应当制定、完善与反腐败基本法相配套的法律法规。反腐败是一个系统工程，不能仅局限于对腐败现象的监督和惩处，而且应当加强与公权力相关的立法工作，从制度上规范公权力的主体、行使、程序、监督、等，从源头上预防和抑制腐败。具体而言，一要完善各国家机关组织法和公务员法。我国目前虽然已经制定了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《公务员法》，但有关各国家机关及公务人员的权限和职责的规定并不完善，特别是在政府职能转变、机构精简等行政改革的背景下，出现了一些国家机关及公务人员的权限不清、职责不明等问题，使得腐败分子有机可乘，有可能利用权限不清的机会滥用公权力，并利用职责不明的漏洞逃避追究。为此，需要进一步制定《国家行政组织法》、《中央与地方关系法》以及各种国家机关的组织法，明晰各国家机关的权限和职责。二要完善各国家机关活动法和程序法的规范。在明确各国家机关职权的基础上，还应当以法律的形式规范国家机关行使职权的方式、程序等，防止国家机关工作人员违法行使职权谋求私利。事实证明，这是遏制腐败的有效途径。例如，《行政处罚法》、《行政许可法》虽然是有关行政行为的法律，但这些法律从行政处罚、行政许可的设定权、范围、类型、实施的程序、监督、等方面作出规定，通过规范行政处罚、行政许可等行政行为的行使遏制以行政处罚、行政许可的方式进行权力寻租的问题，有效地防止了腐败的蔓延。除了上述法律之外，今后还应当制定《行政程序法》，用以规定作出各种行政行为的步骤、方式、时限和顺序。此外，应当完善与国家机关活动相关的监督和救济法律。在现实中，不可避免地存在国家机关违法行使公共权力侵害公民合法权益的事情，对此，应当为受害的公民提供各种救济途径。在救济公民权利的同时，也是对违法的公权力行为的监督和纠正。我国目前的《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》已经规定了行政复议、行政诉讼、国家赔偿等救济途径，但这些法律本身还存在着一定的问题，需要通过法律修改的方式进一步完善。

总之，反腐败工作应当按照宪法所规定的 依法治国、建设社会主义法治国家 的要求，实施 法治反腐 ，而其前提就是 健全反腐败法律体系 ，该法律体系的健全和实施必将有力地推动我国反腐败工作的进程，使我国变成一个更加廉洁、高效的国家。

（作者系江西财经大学法学院副教授、法学博士）